Stellungnahme zur Open-Data-Richtlinie für die Nationale Dialogplattform Smart Cities

Stellungnahme des Open Government Netzwerks Deutschland zur Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (EU) 2019/1024 für die Nationale Dialogplattform Smart Cities 

i.A. Oliver Rack

Das Open Government Netzwerk Deutschland (OGN) begrüßt die erneute Änderung der PSI-Richtlinie, weil sie das Prinzip Open Data und die europäische Weiterverwendungspolitik sowohl in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union als auch zwischen den Mitgliedsstaaten stärkt und dies über alle föderalen Ebenen hinweg. Open Data ist eines der zentralen Elemente der Kulturtechnik und Staatskunst Open Government und fördert die vier Werte des multilateralen Netzwerks Open Government Partnership, an dem Deutschland seit 2016 teilnimmt und in dem Deutschland derzeit einen Sitz im Lenkungskreis inne hat. Die Richtlinie untermauert zudem Positionen und Ziele aus dem deutschen Appell „Digitale Zivilgesellschaft“, der deutschen Smart City Charta, der Deklaration europäischer Smart Cities “Join, Boost, Sustain”, des Gutachtens „Unsere digitale Zukunft“ des WBGU, sowie in den deutschen Nationalen Aktionsplänen im Rahmen der Open Government Partnership, die wir alle unterstützen. Deutschland sollte auch mit Blick auf die EU-Ratspräsidentschaft die Ziele der Richtlinie engagiert umsetzen und unterstützen. Und zwar über alle föderalen Ebenen hinweg, damit sich nicht die Frage stellt: wieviel Deutschland ist drin, wenn Deutschland drauf steht?

Um Open Government zu beschreiben, soll hier kurz die gelungene und auf alle Ebenen übertragbare Arbeitsdefinition der BMI-Initiativen „Modellkommunen Open Government“ und „Regionale Open Government Labore“ dienen: „Kommunales Open Government wird als bewusste und systematische Öffnung von Lokalpolitik und Kommunalverwaltung für die Interessen, Anforderungen und Fähigkeiten der vielfältigen, mobilen, digitalen und zunehmend globalisierten Gesellschaft in den Gemeinden, Städten und Kreisen verstanden…Kommunen erreichen dabei eine neue Qualität an Reflektiertheit im Denken und Planen, an Konsequenz in der Umsetzung…für die Interessen ( Demokratie ), Anforderungen ( Qualität ) und Fähigkeiten (Kollaboration) der Gesellschaft…,die heute vielfältig ( Individualisierung ), mobil (Dynamisierung), digital (technologieorientiert) und zunehmend globalisiert verfasst ist“.

Um Vertrauen und Souveränität in dieser intersektoralen Beziehung und Zusammenarbeit sowie in der Gesellschaft im Allgemeinen zu stärken, bedarf es offener Grundstrukturen, Basistechnologien und Wissensressourcen als Grundlage und „common ground“ sowie als „Betriebssystem“ für ein prosperierendes sowie souveränes Zusammenspiel – wie jede andere Strukturen der Staatlichkeit auch. Das Maß an Selbstbestimmung des Individuums und des Gemeinwesens und der produzierten Prozesse und Lösungen gründet jedoch erheblich auf diesen. Daten und Informationen, als verschleißfrei teilbarer Rohstoff für Evidenz und Wissen, zählen zu diesen Grundlagen des Gemeinwesens, insbesondere wenn sie öffentlich finanziert sind. Solche Open Data helfen auch das World Wide Web der unstrukturierten Information zum World Wide Web der strukturierten Information zu Gunsten des Gemeinwesens weiter zu entwickeln und die Datensouveränität auszubauen. In der globalen, vernetzten und digitalen Welt können wir uns auf territoriale Grenzen beschränkte Strukturen zur Sicherung von Selbstbestimmung immer weniger leisten, machen diese immer weniger Sinn. Zunehmend tritt im digitalen Raum anstelle des Bedarfs an territorialer Souveränität der Bedarf an der von Martin Schallbruch treffend bezeichneten „funktionalen Souveränität“ – auch als Teil des „Europäischen Wegs“, der sich entsprechend in der Europäischen Datenstrategie widerspiegelt.

Dieser Logik der Souveränität folgt die Richtlinie. Es ist dabei unerheblich, ja sogar aus dem Gedanken des Open Governments sowie des offenen Wissens heraus sogar erwünscht, dass auch außereuropäische Inwertsetzung dieser Daten (nicht kommerziell und kommerziell) durch Open Data als „Digitale Allmende“ gefördert wird. Es sind funktionale Souveränität, Transparenz und intersektoralen Zusammenarbeit (global und insbesondere in Europa), deren Förderung in der Betrachtung und Umsetzung allemal im Vordergrund stehen sollten. Zudem sollte gelten: Öffentliches Geld bedingt öffentliche Daten genauso wie öffentlichen Programmcode.

Kontrovers wird von einigen kommunalen Akteure derzeit diskutiert die von der Richtlinie ermöglichte Erstreckung der Verpflichtungen auf öffentliche Unternehmen, die im Wettbewerb stehen. Hier wehren sich die Kommunen vor allem mit dem Argument, dass dies Innovation behindert und die Bereitstellung von Daten schwächen könnte. Nach Auffassung des OGN gründen Fragen zu Wettbewerb betroffener öffentlicher Unternehmen und Stellen, zu Aufwänden in Bezug auf Interoperabilität, Qualität und Bereitstellung von Daten, sowie die Eigentumsverantwortung privater Unternehmen und deren Daten, also zum „Level-Playing-Field“, ebenso die Frage zur Bestimmung des Guts von Daten aus multipler Urheberschaft, beispielsweise im Kontext Smart Cities, tiefer. Zum Beispiel in Bezug auf das Verständnis von Verwaltungsmodernisierung und damit verknüpfter Datenverwaltung sowie auf den Bestimmungszweck öffentlicher Unternehmen. Diese politische Fragen müssen in einer anderen Diskussionen stattfinden und sollten nicht auf dem Rücken des Merkmals „Open“ beim Gesamtthema Daten ausgetragen werden. Perspektivisch sollten aber entsprechende Zugangsrechte zu Daten von allgemeinem Interesse auch gegenüber privaten Unternehmen etabliert werden.

Zudem fehlt in der Richtlinie die Vereinheitlichung der Zugangsregeln auf mitgliedsstaatlicher Ebene, etwa bei hochwertigen Daten jenseits der Bereitstellungsregeln. Das kann dazu führen, dass die entsprechenden Regelungen der Richtlinie ins Leere laufen. Hier könnte ein Ansatz sein, den Zugang und die Weiterverwendung zu harmonisieren und in einem übergreifenden proaktiven Bereitstellungsanspruch münden zu lassen. Auch die Datenqualität könnte konkreter bestimmt und in einem Rechtsrahmen geregelt werden.

Das OGN unterstützt jedoch insgesamt und ausdrücklich die in den Erwägungsgründen der Richtlinie aufgeführten Positionen und Motivationen: Allem voran natürlich die Aufnahme des Wortes “Open Data” in den Richtlinientitel, was neben einer Teilspezifizierung der Weiterverwendungsregelung auch ein Stück mehr auf Zugangs- bzw. Bereitstellungsregelung hinarbeitet. Zudem ist ein wesentlicher Fortschritt die explizite Aufnahme von Öffentlichen Unternehmen in den Geltungsbereich. Das ist nicht nur bzgl. der schon bereits in Vergangenheit adressierten Museen in unterschiedlicher Firmierung eine Klärung sondern berücksichtigt auch, dass öffentliche Aufgaben zunehmend in privaten Unternehmensformen wie in Stadtkonzernen übertragen wurden und immer noch werden werden. Auch bei der Entwicklung von generationengerechten Tragfähigkeitshaushalten werden die Unternehmen der Stadtkonzerne deswegen wieder stärker in die Gesamtprojektionen mit einbezogen.

Ebenso ist die Aufnahme weiterer Anwendungsszenarien von Open Data wie “Internet der Dinge” (insbesondere in Bezug auf multiple Datenerzeuger) sowie “Künstliche Intelligenz” (gerade zur Entwicklung von Modellen und synthetischen Daten für “Impact aware AI” sowie verstehbaren KI-Systemen zum Wohle der Gesellschaft) ein wichtiger Schritt. Die Forschung in der öffentlichen Nachnutzungspolitik konkret zu benennen, ist entsprechend genauso zuträglich. Offene Daten durch Technikgestaltung und durch Voreinstellungen als Prinzip zu unterstreichen trägt den immer wiederkehrenden diesbezüglichen Missverständnissen Rechnung und stärkt deswegen die Idee des “Open by Default”. Das bildet zudem Grundlage für das Anstreben von offenen Programmschnittstellen. Akzente (auch durch Verordnung) auf die Bereitstellung hochwertiger Daten als “High Value Data” zu setzen, ist ein nötiges Vorgehen. Zusätzlich zum oft verfolgten Konzept, unentdeckte Potentiale von Daten Angebots-getrieben zu ermöglichen, nun auch den Fokus auf Bedarfs-getriebene Potentiale zu stärken, um nicht in bei der Veröffentlichung von “Low Hanging Fruits”-Daten in Beliebigkeit zu verhaften, ist überfällig und gut. Dies schafft auch ein klares Signal bezüglich Organisations- und Personalentwicklung sowie Wissensmanagement in den Organisationen zum Thema Daten generell. Hierbei sollte die öffentliche Verwaltung noch mehr als Profiteur und nicht nur als Lieferant von Open Data in die Diskussion einbezogen werden. Stellen diese Daten doch eine wichtige Grundlage für evidenzbasierte Entscheidungen und Daten-getriebene Verwaltung in der integrierten Stadtentwicklung und -Steuerung in Smart Cities dar, das sogenannte “Smart Government”. Diese Dimension sollte noch mehr in Begleitforschung und Projektförderung von Smart Cities akzentuiert werden, genauso wie von Potentialen durch Open Data für Bürokratieabbau und die Ausgestaltung nachhaltig tragfähiger regionaler Datenökonomien bzw. Trägerschaftsmodelle für Datenwertschöpfungen.

So sollten die nun noch stärker durch die EU in Aussicht gestellten Förderungen von Open Data beispielsweise über das Instrument “Digitales Europa” (ergänzend zu “Connecting Europe Facility”) von den Regierungen der Mitgliedsstaaten allenfalls als resonanzbildende Akupunkturen verstanden werden. Die MS sollten vielmehr die eigenen Programme und Förderlogiken mit Blick auf projektbezogene und institutionelle Förderungen von Open Data in allen Ressorts überarbeiten. Auch sollte die Richtlinie durch die Mitgliedsstaaten nicht nur als Verpflichtung zur Umsetzung in nationales Recht aufgefasst werden, sondern eben als Anlass, Normen und Strategien durch die eigene Brille auf Europa zu gestalten. Gerade Deutschland hat durch dessen zentrale Lage mit vitalen europäischen Binnengrenzen eine Chance und Verantwortung, Open Data in europäischer Dimension zu denken und europäische Interoperabilität von Daten im Generellen sowie in grenzübergreifenden Alltagsräumen im Speziellen zu stärken – besonders vor dem Hintergrund einer Ratspräsidentschaft. European Observation Network for Territorial Development and Cohesion hat selbst in Grenzregionen mit viel Wachstumspotenzial noch erhebliche Mängel in der Datenlage zu grenzübergreifenden Regionalentwicklung festgestellt – Open Data kann dies mildern. Immerhin wird hierfür aktuell durch das Referat Europäische Raum- und Stadtentwicklung am BBSR wichtige Vorarbeit geleistet, sind durch Aachener Vertrag und die “Erklärung von Hambach zur deutsch-französischen Zusammenarbeit in den Grenzregionen” vom 6. April 2017 durch die Vertreter angrenzender Gebietskörperschaften und den Beauftragten für die deutsch-französische Zusammenarbeit wichtige Grundsteine gelegt. Entsprechende grenzübergreifende Pilotprojekte existieren bereits in den Grenzregionen Hochrhein-Bodensee, Oberrhein und Niederrhein bzw. Großregion Deutschland-Niederlande. Auch mit Blick auf den “Mechanismus zur Überwindung rechtlicher und administrativer Hindernisse in einem grenzübergreifenden Kontext” im Rahmen des neuen MFR von 2021 bis 2027, dem sogenannten “Luxemburgmechanismus”, bilden die Richtlinie und Open Data generell Chancen.

Abschließend kann gesagt werden, dass das Open Government Netzwerk Deutschland die Herausforderungen in manchen Detailfragen zur Umsetzung der PSI-OD-Richtlinie in nationales Recht versteht, sieht dort aber zugleich die Chancen, die deutsche Gesetzgebung zur Zweckerfüllung der Richtlinie noch praxisorientierter und zum Wohle der Gesellschaft und insgesamten Wettbewerbsfähigket Europas in der digitalen Welt auszugestalten. Neben zielführenden Rechtsnormen und Strategien bedarf es aber auch auf Anwendungsebene Förder-, Kompetenz- und Netzwerk-Mechanismen. Einen wichtigen Beitrag könnte hierzu ein Open Data Institut leisten. Dazu wurde unter anderem von Mitgliedern des Open Government Netzwerks, zu denen auch die Open Knowledge Foundation Deutschland, die Bertelsmann Stiftung und Politics for Tomorrow zählen, ein Weißbuch erarbeitet. Eine Kurzfassung wurde dem Bundeskanzleramt übermittelt.

Statement of the Open Government Network Germany on the Directive on Open Data and the re-use of Public Sector Information (EU) 2019/1024 for the National Dialogue Platform Smart Cities 

o/b Oliver Rack

The Open Government Network Germany (OGN) welcomes the renewed amendment of the PSI Directive because it strengthens the principle of Open Data and the European re-use policy both within the member states of the European Union and between member states, and this across all federal levels. Open Data is one of the central elements of the cultural technique and art of statecraft Open Government and it promotes the four values of the multilateral network Open Government Partnership, in which Germany has been participating since 2016 and in which Germany currently holds a seat on the steering committee. It also underpins positions and objectives from the German appeal „Digital Civil Society“, the German Smart City Charter, the Declaration of European Smart Cities „Join, Boost, Sustain“, the WBGU report „Our Digital Future“, as well as the German National Action Plans within the Open Government Partnership, which we all support.

Germany should also be committed to implementing and supporting the goals of the Directive with the perspective on its EU Council Presidency. And it should do so across all federal levels, so that the question does not arise: how much Germany is in it if labeled as Germany?

In order to describe Open Government, the successful working definition of the BMI initiatives „Model Municipalities Open Government“ and „Regional Open Government Laboratories“, which can be transferred to all levels, is briefly used here: „Municipal Open Government is understood as the conscious and systematic opening of local politics and local government to the interests, requirements and abilities of the diverse, mobile, digital and increasingly globalised society in the municipalities, cities and districts. …municipalities achieve a new quality of reflection in thinking and planning, of consistency in implementation…for the interests ( democracy ), requirements ( quality ) and abilities ( collaboration ) of society…,which today is diverse ( individualisation ), mobile (dynamisation), digital (technology-oriented) and increasingly globalised“.

In order to strengthen trust and sovereignty in this intersectoral relationship and cooperation as well as in society in general, open basic structures, basic technologies and knowledge resources are needed as a foundation and „common ground“ as well as an „operating system“ for a prosperous as well as sovereign interaction – just like any other structures of statehood. However, the degree of self-determination of the individual and the community and the processes and solutions produced are based to a large extent on these. Data and information, as a wear-free divisible raw material for evidence and knowledge, are among these foundations of the community, especially if they are publicly financed. Such Open Data also help to further develop the World Wide Web of unstructured information into the World Wide Web of structured information for the benefit of society and to expand data sovereignty. In the global, networked and digital world we can afford  structures limited to territorial borders to secure self-determination, they make less and less sense. Increasingly, in the digital space, the need for territorial sovereignty is being replaced by the need for what Martin Schallbruch aptly calls „functional sovereignty“ – also as part of the „European Way“, which is reflected accordingly in the European Data Strategy. 

The Directive follows this logic of sovereignty. It is irrelevant, and even desirable, in the light of the idea of open government and open knowledge, that the non-European valorisation of this data (non-commercial and commercial) should also be promoted by Open Data as the „digital commons“. It is functional sovereignty, transparency and intersectoral cooperation (globally and especially in Europe), that should always be a priority in consideration and implementation. Furthermore, the following should apply: Public money requires public data as well as public program code. 

There is currently controversy over the extension of obligations to competing public undertakings, which is made possible by the directive. The main argument put forward by local authorities is that this hampers innovation and could weaken the provision of data. According to the OGN, questions about competition affecting public companies and public bodies, about the costs of interoperability, quality and provision of data, as well as the ownership responsibility of private companies and their data, i.e. the „level playing field“, also the value of data from multiple authorship, for example in the context of smart cities, are more fundamental: For example, in terms of understanding administrative modernization and related data management and the intended purpose of public enterprises. These policy issues need to be discussed in a different context and should not be carried out on the back of the „open“ feature of the overall data issue. In the future, however, appropriate rights of access to data of general interest should be established, also adressing private companies.

In addition, the Directive lacks the standardisation of access rules at Member State level, for example for high quality data beyond the provision rules. This can lead to the corresponding provisions of the Directive being rendered meaningless. One approach here could be to harmonise access and re-use and to create an overarching proactive provision requirement. Data quality could also be defined more specifically and regulated in a legal framework.

The OGN, however, generally and explicitly supports the positions and motivations listed in the recitals of the Directive: First and foremost, of course, the inclusion of the word „Open Data“ in the title of the directive, which, in addition to a partial specification of the re-use regulation, also works a little more towards a regulation for access or provision. Another major step forward is the explicit inclusion of public undertakings in the scope of the directive. This is not only a clarification with regard to the museums in different forms of of entity already addressed in the past, but also takes into account the fact that public tasks have increasingly been and will continue to be transferred to private forms of enterprise such as municipal corporations. Also in the development of generationally appropriate sustainability budgets, the companies of the municipal corporations are therefore again more strongly included in the overall projections.

Likewise, the inclusion of further application scenarios of Open Data such as „Internet of Things“ (especially with regard to multiple data generators) and „Artificial Intelligence“ (especially for the development of models and synthetic data for „Impact aware AI“ and understandable AI systems for the benefit of society) is an important step. Accordingly, it is just as beneficial to specifically name research in the re-use policy. Emphasizing open data as a principle through technology design and through default settings takes into account the recurring misunderstandings in this regard and therefore strengthens the idea of „open by default“. This also forms the basis for striving for open application program interfaces. It is necessary to emphasize (also by regulation) the provision of high-quality data as „High Value Data“. In addition to the often pursued concept of enabling undiscovered potentials of data in a supply-driven way, now also strengthening the focus on demand-driven potentials in order not to get caught up in the arbitrary publication of „low hanging fruits“ data is overdue and good. This also creates a clear signal regarding organizational and personnel development as well as knowledge management in organizations on the topic of data in general.  In this context, public administration should be involved in the discussion even more as a profiteer and not just as a supplier of Open Data. After all, these data represent an important basis for evidence-based decisions and data-driven management in integrated urban development and management within smart cities, the so-called „smart government“. This dimension should be accentuated even more in accompanying research and project funding of Smart Cities, as well as of potentials through Open Data for the reduction of bureaucracy and the design of sustainable regional data economies or models for data value creation.

Thus, for example, the funding of Open Data, which the EU now intends to provide even more strongly via the instrument „Digital Europe“ (as a supplement to the „Connecting Europe Facility“), should at best be understood by the governments of the member states as resonance-forming acupuncture. MS should rather revise their own programmes and funding logic with a view to project-related and institutional funding of Open Data in all departments. The directive should also be understood by the member states not only as an obligation to transpose it into national law, but also as an opportunity to shape standards and strategies for Europe through their own eyes. Because of its central location with vital European internal borders, Germany in particular has an opportunity and responsibility to think Open Data in a European dimension and to strengthen European interoperability of data in general and in cross-border everyday areas in particular – especially against the background of a Council Presidency. The European Observation Network for Territorial Development and Cohesion has identified considerable shortcomings in the data available on cross-border regional development, even in border regions with high growth potential – Open Data can mitigate this. After all, important groundwork is currently being done by the European Spatial and Urban Development Unit at the Federal Office for Spatial Development and Regional Planning (BBSR), and important foundations have been laid by the Aachen Treaty and the „Hambach Declaration on Franco-German Cooperation in the Border Regions“ of 6 April 2017 by representatives of neighbouring local authorities and the Commissioner for Franco-German Cooperation. Corresponding cross-border pilot projects already exist in the border regions of the Lake Constance, Upper Rhine and Lower Rhine and the greater Germany-Netherlands region.  The Directive and Open Data also represent general opportunities with regard to the „mechanism for overcoming legal and administrative obstacles in a cross-border context“ in the framework of the new MFF from 2021 to 2027, the so-called „Luxembourg mechanism“.

In conclusion, it can be said that the Open Government Network Germany understands the challenges in some of the detailed questions regarding the implementation of the PSI-OD Directive in national law, but at the same time sees the opportunities there to make German legislation even more practice-oriented in order to fulfil the purpose of the Directive and for the benefit of society and Europe’s overall competitiveness in the digital world. In addition to target-oriented legal norms and strategies, there is also a need for support, competence and network mechanisms at the operational level. An german Open Data Institute (ODI) could make an important contribution to this. To this end, members of the Open Government Network, including the Open Knowledge Foundation Germany, the Bertelsmann Foundation and Politics for Tomorrow, have developed a White Paper for a german ODI.  An abridged version was submitted to the Federal Chancellery.